两个有着独立诉求的典型地区
历史上，西班牙王国是以卡斯蒂里亚和阿拉贡为核心，整合各个不同民族、不同独立区域组合而成。西班牙各民族和区域都产生过独立诉求，其中最典型的就是加泰罗尼亚和巴斯克地区。
从古代至近代，一个语言文化独立的地区，常常处于“身份不明”的状态。追究它的历史会发现，在动荡年代它需要依靠大国保护时，就服从一种纳贡的依附关系；一旦有长期安定的外部环境，它又有疏离甚至完全独立的倾向。它因此和周边国家处于一种若即若离的状态。一个最基本常识是，一个自然形成的文化独特地区，它们总是自然地要求按照自己的文化传统生活，不愿意因为政治从属关系而被其他文化强制改变。当这种自治能够维持，也就是当这个区域的传统文化有所保障时，它一般并不在乎纳贡从属关系，这也是当年巴斯克和卡斯蒂里亚王国的关系。可是当传统文化受到强制改变的威胁时，关系就会变得紧张，脱离的愿望也就更为强烈。另一方面，它所从属的大国，也时时会有并吞的冲动。在历史上，大国不去吞的原因，更多不是出于对这个地区文化的尊重，而是因为没有能力、吞不下去。唯有在不太久远的现代，才逐渐产生强势民族尊重少数民族自治的思维方式和概念。
巴斯克和加泰罗尼亚在西班牙内战前都有一定程度的自治。在内战后的佛朗哥时期，它们失去自治，于是独立意识都变得更强。对佛朗哥来说，这两个地区都隐含着双重危险，不仅是自治意愿强烈，而且是政治左翼地区。假如在政治文化上放开让它们自治，它们很可能立即选出一个左翼的自治政府，而刚刚在内战中败退的西班牙左翼，很可能立即以这两大地区为基地死灰复燃。这是佛朗哥最不愿意看到的局面。在这种民族自治诉求和政治左翼诉求纠缠的复杂局面下，作为军事强人的佛朗哥，他解决问题的思路只是快刀斩乱麻地以强权压制。
在西班牙的民主转型初期，强权压力突然撤去，两个地区的独立诉求相应达到高潮，成为最危险的时期。1978年新的西班牙宪法规定：“宪法的基础是不可分割的统一西班牙国家，是所有西班牙人共同和不可分割的家园；它承认和保障团结组成西班牙的各民族和地区的自治权利。”看得出来，这样的表述在刻意划出区域自治和独立之间的界限。但是正式操作起来，情况还是很不相同。
加泰罗尼亚相对比较温和，又有一个能够被该地区民众认可的领袖人物，因此在民主化之后，以高度自治作为前提，加泰罗尼亚独立诉求的谈判消解也就相对比较容易。而巴斯克地区在内部的民族诉求上一直不统一，又有“埃塔”这样坚持不改初衷的激进组织，西班牙政府找不到一个所有巴斯克人都服膺的精神领袖、找不到一个能够一锤定音的谈判对象。结果，也就无法一劳永逸地杜绝巴斯克的暴力。这使得西班牙支付了更大的社会不安定代价。
但是，不管困难的程度如何，民主的西班牙政府仍然坚决贯彻民族自治的原则，立即宣布了加泰罗尼亚、巴斯克地区和南方的安达卢西亚这三个地区为“历史上的自治区”，并且简化手续，快速恢复了它们在历史上的自治地位。这样做的结果是迅速缓和了原来的区域紧张形势。同时，西班牙宪法也规定，已经成为自治区的区域，不得有两个或两个以上区域的合并，以防止“区域联盟”带来西班牙分裂的危险。
民主改革前的加泰罗尼亚问题
加泰罗尼亚是西班牙的一个自治区域，位于西班牙东北部，濒临地中海，首府即世界名城巴塞罗那。如今旅游者在那里闻不到一点点火药味，但只要读读他们的报纸，不难发现加泰罗尼亚的不同：那里的人不只认为自己仅是西班牙人，还以自己是加泰罗尼亚人而骄傲，以使用完全不同于西班牙语的加泰兰语为荣。他们在西班牙王国框架内有一个自己的政府，他们是自治的。当奥运会在巴塞罗那举行的时候，奥运官方语言是英语和加泰兰语，而不是西班牙语。
加泰罗尼亚首府巴塞罗那
以巴塞罗那为中心的加泰罗尼亚，是西班牙经济最发达、文化最先进的地区之一。加泰罗尼亚人在历史上一直认为自己不同于以马德里为中心的西班牙王国，一直要求独立。1932年第二共和时期，加泰罗尼亚实现自治。第二共和以及随后的内战时期，该地区倾向于左翼和共和国。内战后的佛朗哥独裁阶段，加泰罗尼亚受到的压制特别严重。
内战后期，巴塞罗那是共和国最后的临时首都。佛朗哥在1939年占领巴塞罗那以后，宣布废除它的自治地位，解散了自治政府，在巴塞罗那残酷镇压左翼人士。原自治政府的官员，以主席贡巴尼斯（Luis Companys）为首，都流亡法国。不久，第二次世界大战爆发，纳粹德国占领法国，逮捕了贡巴尼斯，将他交给佛朗哥。佛朗哥把贡巴尼斯押到巴塞罗那，以军事法庭名义判处死刑，于1940年10月15日在巴塞罗那的山顶要塞里执行了枪决。
从此，加泰罗尼亚就成为西班牙的一个区域“问题”，那里的人民从未忘记他们的领袖是让马德里的佛朗哥给枪毙的。在将近四十年的时间里，那里的民族文化受到压制，但人民从未停止要求自治。
贡巴尼斯死后，原加泰罗尼亚议会在流亡中成立政府，任命了主席。但政治流亡者难以团结合作，大多一事无成。1954年，原加泰罗尼亚议会在墨西哥的原西班牙大使馆开会（墨西哥不承认佛朗哥独裁政府），这群人议决把加泰罗尼亚自治政府延续下去，还选出了新的自治政府主席：塔拉德拉斯（Josep Tarradellas）。
塔拉德拉斯曾是1937年的加泰罗尼亚自治政府总理兼财政部长，在此后长达二十多年里，他流亡法国，过着清贫的生活，长年住在廉价旅馆，甚至请不起一顿饭，屋里放着水盆接漏雨。但是，他始终以加泰罗尼亚自治政府的名义和外界打交道，也和流亡中的各种政治力量保持联系。他刻意保持政治中立，不代表任何一派政党，而只代表要求自治的加泰罗尼亚人民。塔拉德拉斯身无分文、手无寸铁，只有一个政府主席的名分，而这个政府早被佛朗哥宣布解散。二十多年里，没人把他和他的自治政府放在眼里，连佛朗哥也不认为他是一个威胁。他似乎只有自生自灭这一条路。
民主改革后加泰罗尼亚回归自治的过程
1975年底佛朗哥死后，新国王胡安·卡洛斯和新首相苏亚雷兹开启了民主转型：政党合法化，新宪法将要起草并交全民公投。区域自治问题也重新凸现出来，加泰罗尼亚问题是其中之一。
从政治理念来说，国王和首相都是维护西班牙王国主权的君主立宪派，但这开启民主改革的一君一臣有个很清楚的现实考量：不能无视民众的区域自治要求。他们明白，中央政府如果根本不打算给自治要求以生存空间，要求区域自治一方就会分裂，越分裂越不会对中央政府造成威胁。但对于民主的中央政府，自治一方本身如果四分五裂也将使要解决的问题更为棘手，因为你找不到单一的谈判对手，只和一个对手谈判达成的协议，可能被其他的对手破坏。
1976年10月，佛朗哥死后一年，一位和马德里有紧密联系的加泰罗尼亚银行家向国王提出，流亡中的塔拉德拉斯很可能是解决该区域问题的钥匙。塔拉德拉斯虽一无所有，却是西班牙王国应与之谈判的对手，因为他是全体加泰罗尼亚人承认的领袖，只要和他达成了协议，加泰罗尼亚的自治问题就迎刃而解。这时，七十七岁的塔拉德拉斯，名义上还是西班牙王国的一个叛逃者。
塔拉德拉斯
首相苏亚雷兹派自己最信任的人秘密前往法国，找到塔拉德拉斯，释放善意，请求他在民主转型过程中，在自治问题上给予合作。交换条件是让他回到巴塞罗那来主导组织民主的自治政府。密使回来报告说，塔拉德拉斯阁下十分重视首相的民主改革进程，看好加泰罗尼亚的自治前途，愿意给予充分配合。但是，七十七岁的流亡主席提出，未来他回到巴塞罗那，要检阅加泰罗尼亚武装仪仗队，“荣誉回乡”。处于改革初期的首相，最顾虑的是右翼保守军人反弹，他对这一条件感到为难。他认为，这或许是那位流亡三十八年老人的一种虚荣心。
其实，塔拉德拉斯比他更明白这一荣誉待遇的意义。在有争议的区域自治问题中，无论是对要求自治的地区政府，还是对力图保持主权完整和法治统一的中央政府，该地区民众的统一和团结都非常重要，而其基础是共同的文化身份认同。在具体操作中，这种认同意识要用象征性的方式来表达。塔拉德拉斯要求返回乡时有加泰罗尼亚地区的武装仪仗队迎接，就是一种极具象征意义的表态。尽管那是有风险的举动，但是只要这一关过了，以后自治政府的组织运作就顺利了。
1977年6月西班牙第一次大选，加泰罗尼亚地区左翼政党在大选中占上风。与此同时，军中保守派却扬言，决不让加泰罗尼亚重新落到左派手里。他们甚至扬言，只要左派得票数超过一定比例，他们就会把坦克开上街阻止大选。这时首相才再次认识到，政治上非常活跃和不安的加泰罗尼亚，需要一个超越政治派别、为全民所认可的领袖，这个领袖，非塔拉德拉斯莫属。
民主改革，时机非常重要，此时需要塔拉德拉斯回来。首相苏亚雷兹迅速采取行动，他派出专机，前往法国迎接塔拉德拉斯回国。登上专机的塔拉德拉斯，不禁想起他的前任贡巴尼斯，于是对身边机务人员说了一句听来沉痛的玩笑：但愿他们不要一下飞机就把我给枪毙了。
1977年6月27日，塔拉德拉斯回到马德里，立即和首相展开有关区域自治的谈判。在西班牙民主转型中，年轻首相苏亚雷兹表现出杰出的谈判诚意和才华，很多难以逾越的障碍，是凭首相个人与对手面对面谈判而克服的，这一次同样如此。一开始，谈判并不顺利，他们各方面差距太大，以后越谈越顺。首相承诺，加泰罗尼亚将重新获得1932年第二共和时期的自治地位。塔拉德拉斯则承诺，加泰罗尼亚将忠诚于西班牙王国，接受在统一的西班牙宪法框架内的自治地位，尊重西班牙的军队和军人。这一次他们都同意，当塔拉德拉斯回到巴塞罗那的时候，将有武装仪仗队的荣誉迎接。
军中有些保守军人果然对最后的条件表示无法接受。国王亲自出面予以说服，高调接见塔拉德拉斯，以表示国王对民主转型和加泰罗尼亚自治的支持。1977年10月23日，理论上始终没有中断过的加泰罗尼亚政府主席、流亡了三十八年的七十七岁老人塔拉德拉斯回到巴塞罗那，在到达仪式上检阅了加泰罗尼亚武装卫队。回到巴塞罗那的塔拉德拉斯立即组阁，随后他的部长们展开和马德里中央政府部长之间一对一的谈判，以便把首相级谈判达成的自治原则落实到具体的法律法规中。
在以后的岁月里，一直到1988年八十九岁时去世，塔拉德拉斯始终是西班牙民主改革的坚定支持者。虽然他的前半生是反对君主制的共和派，但他非常尊重国王，和国王配合默契。他赢得了加泰罗尼亚人民的拥戴和西班牙国王的敬重。更重要的是，他为加泰罗尼亚赢得了自治。
巴斯克的曲折道路
巴斯克地区在西班牙北部，一部分和法国交界，有优美的海港。据说远在美洲被探险家“发现”之前，每年捕捞季节，巴斯克的渔民就悄悄顺着自己摸索出来的海路，前往北美海湾捕捞鳕鱼。那里曾以渔业、林业为主，是蛮荒古朴之地。直到现在，民间传统运动就是伐木比赛和搬大石头比赛，以体力取胜。近代发现那里富产金属矿藏，在冶金业和造船业带领下，巴斯克从一个渔夫山民的贫困地区，突然变成西班牙经济发达的最先进地区之一。
巴斯克地区
巴斯克是个非常有意思的民族，它语言独特，不属于任何一种欧洲语系，据说是世界上最难学的一种语言。他们自认祖先在十万年前来自一个不为人知的遥远地方，而古巴斯克人可能在七千年前已经在说巴斯克语了。巴斯克人认为，自己有别于其他地区的标志，是它的“民主传统”。在十三世纪，他们虽从属卡斯蒂里亚王国，后来却从国王那里拿到了自治章程（fueros）合法自治，开始所谓“古法时代”。巴斯克地区的格尔尼卡博物馆前小广场上持剑站立的特约大公，就曾在1366年成为自治国家的“国王”。
巴斯克人坚持说，从十三世纪自治之后，他们就建立起了民主政府，民众代表们定期在一棵大橡树下议政议事，决定国家重大事务，这是他们非常独特并延续的民主制度。学者认为，自治章程极富弹性，它不是僵死的文本，而是能随着社会发展与时俱进的。为强调这个“独特”，为把自己的古代传统和现代自治连接得天衣无缝，那棵老橡树就变得万分重要。老橡树寿终正寝之后，巴斯克人种下了由老橡树种子培育的接替橡树；接替橡树染病死亡后，巴斯克人在它残留的枯干周围盖起圆亭，把它作为圣物留存，身旁时时刻刻有穿制服的武装警卫看护，同时又用这棵树的种子培育了新橡树。在今天议会大厅的展览厅里，整个天顶上的玻璃画，就是巴斯克人引为骄傲的十三世纪“民主议会”的象征——老橡树。
巴斯克人之所以非常强调他们“独特民主雏形”和现代自治的连接，刻意用现代政治学语言来描述、诠释自己的古制，给它抹上一层神秘色彩，就是想说明：他们不仅是独特的，更重要的在于他们的独特之处是连续的民主政治，自治，自成体系。换一句话，他们从来是一个政治体制特殊的“独立国家”。
从十九世纪开始，西班牙的能力增强，巴斯克的自治因此开始变得没有保障。三次失败的战事之后，它逐渐失去自治地位。1876年7月21日，巴斯克持续了几百年的自治章程被宗主国西班牙王国明令废除，只有一个和纳税有关的部分在修改后存活下来。六十年后的1936年10月1日，西班牙共和国议会通过法律承认巴斯克的自治地位，巴斯克有了第一个现代意义的自治政府。可是西班牙内战此时已经爆发，所以巴斯克自治政府的权力有限。四年内战之后，进入佛朗哥统治时期，巴斯克和西班牙进入前所未有的关系紧张阶段。
巴斯克地区建立学校很晚，学校刚刚建立几十年，1939年佛朗哥就禁了巴斯克语，一禁就是三十六年，同时被禁止的还有加泰罗尼亚语。这两大地区从发展阶段来说，和西班牙其他地区没有什么差别，甚至在经济发展上还更快一些。它们的左翼政治诉求和文化同时受挫，这种态势反过来更加催生独立的意识，一个耐人寻味的现象是，在独裁专制体制下，民众缺乏一些基本自由，在生活不自由的状态下，他们自治甚至独立的诉求就会自然和反抗专制的诉求结合在一起，也更容易引起整个地区民众的共鸣。假如他们生活得自由合理，或许就不会一致强烈地萌生去意。从民族性格来说，加泰罗尼亚人要温和得多，巴斯克人则更为强悍一些。于是各种巴斯克地下反抗组织相继成立。其中最著名的是成立于1959年的极端暴力组织“埃塔”，“埃塔”是巴斯克语“巴斯克祖国与自由”（Basque Homeland and Freedom）的缩写ETA。他们的诉求是把西班牙和法国南部的巴斯克地区合成一个独立国家。这样产生的结果是恶性循环，巴斯克民族主义运动越没有表达和活动的余地，就越是只能诉诸暴力行动，镇压也就更加残酷。
巴斯克面对着一个没有任何通融余地的独裁政权，独立变为追求自由的天然部分。任何组织，只要是鼓吹民族独立，巴斯克人就觉得是追求自由的必然路径，即便是恐怖组织，都可能获得巴斯克民众的普遍同情。这种困扰在当时甚至延伸扩展到国际社会。佛朗哥既然是专制统治，就难以维护司法的独立公正，常常把属于社会的司法，变为政治压迫的工具。1970年的前九个月，西班牙政府审判的政治犯高达一千一百零一人，很多是巴斯克民族主义者。9月18日，佛朗哥出席巴斯克首府圣塞巴斯蒂安的公开活动，一个巴斯克人当场自焚抗议，于是国际社会开始重视巴斯克民族的处境。这是许多国家曾经遇到、正在遇到或者将来可能遇到的情况，即区域独立和国家政权之间如何互动。任何一个国家遇到这一类状况，其实都是伤透脑筋。例如，过去的英国和北爱尔兰地区，今天的俄国和车臣地区。在一个司法不公的社会，这种互动，更是非常容易步入恐怖活动和镇压无度的恶性循环之中。1968年，寻求巴斯克独立的“埃塔”开始诉诸暴力，是年恐怖活动有了第一个牺牲者。在这种情况下，国际社会也表现出极大的困惑：假如单纯地反对恐怖活动，好像就是支持了专制者的镇压；反过来，又变成是支持了恐怖活动，真是左右为难。
巴斯克首府圣塞巴斯蒂安
民主化是解决巴斯克区域问题最重要的一条分界线
西班牙三十年多前展开的民主转型，对巴斯克人来说是一条最重要的分界线。从此佛朗哥对区域文化的压抑突然消失，巴斯克人在学校开始教授自己语言的同时，也开始有机会在自由的天空下，发展自己的民族文化。巴斯克人恢复了自治政府，他们也开始考虑是不是还需要独立。1978年制宪公投时，在冒着大雨参加宪法公投的巴斯克人中，高达百分之七十六点四六的人赞同新宪法，也就是赞同巴斯克是统一的西班牙王国宪法框架内的一个自治区，而反对独立。就在西班牙宪法得到批准的时候，巴斯克发生了一次关键性的分裂，那是巴斯克的两大党决裂，有一部分人站出来反对恐怖主义，在毕尔巴鄂的大街上，游行队伍的前头，有人举起了两只和平鸽。从此以后，不再是纯粹的西班牙和巴斯克的对决，巴斯克人也开始和自己对决。
民主转型后的西班牙全然改变了对巴斯克地区僵硬的对峙和压制，这也同时消解了“埃塔”的暴力反抗形象，在此之前，“埃塔”的民族主义诉求是与反佛朗哥独裁和反暴政相连的。现在，随着西班牙民主转型完成，“埃塔”的形象日渐清晰，它是和民主西班牙政府对抗的分离组织，这样，“埃塔”获得巴斯克民众的支持迅速减少，开始走向边缘化。
“埃塔”
1981年2月3日至5日，西班牙国王胡安·卡洛斯和王后对巴斯克地区做了一次正式访问，这是自1929年以来，西班牙国王第一次踏足巴斯克地区。巴斯克人把国王的访问，看成是王室和巴斯克地区的直接对话。这让他们回想起久远的巴斯克“古法”时代，那时候卡斯蒂里亚的国王，给予巴斯克以自治的“古法”，那是巴斯克人引为骄傲的光荣时代。可是，在格尔尼卡古老议会大厅里举行的欢迎仪式上，却发生了一件意外：国王刚刚站到讲台前，准备对巴斯克议会发表讲话，一个议员突然站起来，大喊大叫打断国王，开始高唱巴斯克“国歌”。会场顿时非常尴尬。面对突发事件，国王表现得沉着和有尊严，待现场平静，他照样发表讲话。国王在讲话中说：“对那些采取不宽容做法的人，对那些藐视我们的共存，不尊重我们制度的人，我要重申我对民主的信念，重申我对巴斯克人民的信任。”在此后的很长时间里，“埃塔”没有停止他们的恐怖行动，可是，“埃塔”的暴力活动终于明显减少。二十世纪七十年代，每年有将近百名被“埃塔”杀害的牺牲者，在2003年，只有三名被害者。一个重要原因，是取得高度自治权的巴斯克民众对“埃塔”越来越强烈的反对态度。2006年“埃塔”宣布永久停止暴力。虽然此后还有过零星的暴力事件，可明显已是强弩之末。不久前，巴斯克还有三颗炸弹爆炸，“埃塔”宣称对爆炸负责，但是他们事先电话通知，未造成人员伤亡。极少数人的暴力终于不能再赢得巴斯克民众的支持，也不能再成为推动巴斯克民众和西班牙民众对立的因素。
今日西班牙的区域问题
在1979年至1983年之间，所有的西班牙区域都在宪法之下成为自治区域。今天的西班牙，有着十七个自治区，另有两个自治城市。加泰罗尼亚和巴斯克只是自治区域中的两个。自1979年以来，加泰罗尼亚在文化、环境、通讯、交通、商业、公共安全等方面的自治权在不断扩大，地方政府也在和西班牙政府分享教育、卫生和司法的管辖权，地区拥有自己的警察部队，其权限也在不断扩大。加泰罗尼亚和巴斯克都是西班牙拥有最高自主权的地区。
然而，西班牙在民主成熟、经济发展之后，一些富裕地区的民族意识在新的历史条件下受到新的呼唤。加泰罗尼亚和巴斯克的特点都是经济上大幅领先，尤其是旅游业发展迅速。巴斯克成为西班牙的最富有地区，2004年巴斯克人均GDP比欧盟的平均水平高出百分之二十点六。加泰罗尼亚也被公认为西班牙经济最具活力的地区，2005年它的人均GDP在西班牙的十七个自治区中排名第四，它的金融业和投资业都具领先地位。因此，原来的民族意识又和经济考量结合，生出富裕人家要自己单过的意思，独立问题再次有所提升。
2005年，加泰罗尼亚议会以百分之八十八点九的赞成票提出，要定义加泰罗尼亚为一个“国家”（nation），后来在西班牙政府和反对派的压力下，最终改回“民族”（nationality）。其实这两个词在英语中，“国家”、“民族”两者的意思都有，而“nation”的“国家”意味更重一点。虽然加泰罗尼亚后来又做了一次公投，通过把加泰罗尼亚称为“nation”的说法，但是并不具有法律效力。2003年，巴斯克政府也试图改变现状，让自治再跨前一步，把巴斯克对西班牙的关系改为“盟国”或者“自由国”，介于自治和独立之间，结果被西班牙国会否决。
我们可以看到，虽然西班牙一些区域中的部分民众之独立诉求还没有完全消除，有新的状况发生。可是，民主转型前激昂冲动的独立危机已经不复存在。一个重要原因，是自治区域有了民族发展的充分自由，区域之间也开始更多地相互理解和尊重，在价值观念上变得越来越接近，思想交流也就越来越容易，这是他们渐渐走向不求分离、携手互惠的基础。同时，在这个渐进过程中，一个民主制度下宪政法治和契约文化的建立，也成为双方不断相互协调和制约的依据。